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沈阳大数据监督实践探索与启示

来源: 中央纪委国家监委网站  发布时间:2020-09-10

  近年来,辽宁省沈阳市纪委监委立足履行好监督基本职责、第一职责,坚持问题导向,创新监督手段,充分运用大数据和信息化技术,用科技的力量提升监督实效,努力实现主动监督、精准监督、全覆盖监督,有效发挥监督保障执行、促进完善发展作用,以完善监督体系推动治理体系建设,以高质量监督推动新时代纪检监察工作高质量发展。

  探索缘起——大数据监督实践探索的时代背景和实践需求

  开展大数据监督是守护群众利益的现实需要。近年来,按照党中央要求和中央纪委部署,围绕解决群众身边的腐败和作风问题,沈阳市纪委监委查办案件的力度持续加大,切实增强人民群众获得感、幸福感、安全感。在这个过程中,一些案件暴露出的问题令人警醒。如康平县柳树屯乡原党委书记杨宇新套取财政和专项扶贫资金400多万元;法库县连续查处了1名县领导和4名乡镇党委书记,涉案金额总计高达6000多万元。同时,在扶贫、民政、农业、发改、科技、人防等领域,也发现了大量吃拿卡要、盘剥克扣、优亲厚友、贪占挪用等侵害群众利益的问题。这些问题点多面广,且反复发生,和监督没有跟上、监管没有到位有很大关系。要想有效地发现、查处、解决问题,守护好群众利益,运用现代化技术手段提高监督质效、推动监管到位,就成为一种现实需要。

  实现纪检监察工作高质量发展是探索大数据监督的动力所在。推动纪检监察工作高质量发展,是习近平总书记对纪检监察机关提出的明确要求。实现高质量发展,必须坚持定位向监督聚焦、责任向监督压实、力量向监督倾斜,切实把监督挺在前面。实践中,沈阳市纪委监委也深刻认识到,在履行监督执纪问责职责中,还存在不平衡、不充分的问题,监督存在一定短板,必须把加强监督作为实现高质量发展的切入点和着力点,让监督插上科技的翅膀,提升防治腐败水平。可以说,党中央对纪检监察工作高质量发展的要求、中央纪委关于强化监督的一系列工作部署,为沈阳放开手脚创新开展大数据监督提供了动力源泉。

  保证监督体系充分发挥作用是探索大数据监督的重要考量。随着纪检监察体制改革不断深化,党和国家监督体系日益完善,“有形监督”的全覆盖基本实现。但在监督实践中,各种监督力量贯通不够、主动发现问题的本领不强等问题还有待解决,距离实现“有效监督”全覆盖依然任重道远。依托互通互联的信息系统网络,有效贯通“四项监督”之间的联系,逐步打通党内监督与人大监督、民主监督、行政监督、司法监督、审计监督、财会监督、统计监督、群众监督和舆论监督的信息屏障,有利于整合监督资源、形成监督合力,对于增强监督的广泛性、协同性、有效性,构建党统一指挥、全面覆盖、权威高效的监督体系具有重要意义,这也是沈阳持续深化大数据监督探索的重要考量。

  开展大数据监督是推动治理体系和治理能力现代化的有效途径。党的十九届四中全会设专章对“坚持和完善党和国家监督体系,强化对权力运行的制约和监督”作出部署,确立了党和国家监督体系在坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化中的重要保障地位。沈阳市纪委监委全面学习贯彻党的十九届四中全会精神,立足自身职责定位,整合各领域数据、全方位运用数据开展监督,把监督体系有机融入到治理体系之中,充分发挥监督保障执行、促进完善发展作用,进一步推动治理体系的完善和治理能力的提升,大数据监督实践至此迈入全新阶段。

  科技的飞速发展为大数据监督提供了有力的技术支撑。随着科技的快速发展,从移动支付到共享经济,从万物互联到智慧城市,从电子政务到精准监督,大数据开始深刻影响社会生活、经济发展、国家治理的各个领域。新冠肺炎疫情发生后,沈阳市纪委监委充分发挥大数据监督平台作用,积极推动卫健、公安、应急、市场、民政等多部门数据与市信息中心共享对接,实现全市疫情发展、医疗资源、保障物资、重点人群轨迹和复工复产等信息数据化和比对化,为精准防控疫情提供稳定的技术支持。有大数据技术发展为支撑,有应用大数据技术所取得的明显效果,坚定了沈阳市纪委监委适应时代需要、深化大数据监督实践探索的信心和决心。

  坚定推进——探索大数据监督的主要做法和成效

  坚持问题导向,站位高质量监督,搭建正风肃纪大数据监督平台。2017年8月,为有效解决群众反映强烈的突出问题,沈阳市纪委监委有力开展正风肃纪监督工作。到2017年底,仅对中央、省、市投入的86个项目、涉及75亿元资金的检查中,就发现问题11182个,立案621件。随着工作的展开与深入,发现的问题越来越多,人工监督手段落后、效率不高的问题也愈加凸显。如何创新监督方式,在海量的信息中精准发现问题,提高监督效率,成为亟待解决的课题。

  科技是第一生产力。着眼于提高有效发现问题、精准实施监督的能力,沈阳市纪委监委开始探索将大数据、“互联网+”等技术与纪检监察业务融合,从财政部门调取“一卡通”数据,从各职能部门调取六类监察对象信息、党员干部信息、工商法人注册信息以及缴纳公积金信息,组成“监督数据库”。随后,依托“数据库”进行数据比对和关联分析,精准发现问题和各类风险。例如,通过对群众最为关切的惠民补贴有关数据分析比对,仅用两天时间就发现企业法人、个体户、村干部甚至去世人员领取低保、领用补贴等问题8万余条,涉及资金5304万元,而过去人工入户核查半年才发现6000多个问题,彰显了大数据监督的强大力量。

  随着探索实践不断深入,监督数据库的范围逐渐扩大。为进一步提高数据分析、线索排查、问题处置的智能化、信息化水平,2018年3月,沈阳市纪委监委与中国科学院计算技术研究所开展战略合作,着力开发集监督、公示、分析、预警等功能于一体的正风肃纪大数据监督平台。逐步建立起公开公示、数据备案、综合分析、监督管理“四大业务系统”和公示标准、备案标准、问题标准、安全标准、流程标准、技术标准、权力标准、制度标准“八大基础标准”,逐步开发了支持及运用平台的6大工具、5大分析方法、295个规则模型、313种专利算法,构建起大数据监督的“四梁八柱”。

  大数据监督,采集数据是基础、是关键。依托大数据监督平台,沈阳市纪委监委采用与职能部门的业务数据库建立系统连接、数据库备份、数据采集直报等方式,整合原来分割“沉睡”在全市数千家单位的数据信息,打通数据壁垒、连通“信息孤岛”,实现数据采集全覆盖,推动监督工作与大数据信息深度融合,对权力运行的五大要素——资金、项目、物资、决策、权力(人)主动进行监督。目前,平台已纳入全市2346家财政预算单位的项目资金物资数据60.9亿条,资金总量达3561.6亿元。

  坚持系统集成,完善监督体系,创新适应大数据监督的工作机制。大数据监督,决不是独立于监督体系之外的监督,而是内嵌并贯通于监督体系中的监督。沈阳探索大数据监督,始终着眼于实现线上监督与线下监督相结合、人工监督与智能监督相结合,在坚持系统集成中逐步展开与深化。

  大数据监督与日常监督深度融合。沈阳市纪委监委成立大数据监督室,建立监督管理系统,利用大数据平台,从问题内容、涉及领域和主体责任等方面着手,推动各单位对权力清单、业务流程、审批环节、廉政风险等进行数据化分析整合,为强化纪检监察日常监督提供有力数据支持。纪检监察机关对平台分析发现的问题线索、群众举报的问题、遍布城乡的5000余名正风肃纪监督员反馈的问题,及时调查处理,按时进行反馈,对交由相关职能部门办理的问题进行督查督办,督促有关部门和单位及时整改,对廉政风险集中的领域进行及时预警;主责部门将监管情况、整改结果报纪委监委,由纪委监委再监督、再检查。通过建立完善一系列配套的体制机制,从而形成了“数据分析、发现问题、调查处理、及时预警、推动整改”的运用大数据促进日常监督的完整链条。

  大数据监督与专项治理紧密结合。专项治理是纪检监察机关集中靶向开展监督的重要方式。近年来,沈阳市纪委监委陆续组织开展了“小金库”专项治理、民政领域专项治理、招投标领域专项治理、涉农项目资金专项治理等专项检查,使有关问题的增量得到有效控制、存量得以明显减少。而进一步将大数据监督与专项治理结合后,有力推动了专项治理的深化,为从根本上清除并解决问题创造了条件。以康平县纪委监委开展的地力补贴专项监督为例。前期,通过自查自纠、人工检查、信访举报的方式,全县共发现虚报冒领、套取资金、暗箱操作、优亲厚友等问题1241个,涉及土地面积4万亩;在运用大数据监督后再次核查,仅核查了3个乡就已确认问题120个,涉及土地面积近2万亩。在专项监督特别是已经日常化的大数据监督威慑之下,虚报冒领、套取地力补贴资金现象大为减少,全县该项补贴总面积由2016年的123万亩下降到2018年的116.9万亩,一年就为国家避免资金损失520多万元。

  大数据监督与“四项监督”有机贯通。市纪委监委大数据监督室整合业务数据、问题数据及相关数据,面向纪委监委内部开放,为“四项监督”提供更精准的抓手。在日常监督中,各监督检查室、执纪审查室和派驻纪检监察组可以随时调用所联系单位和地区的相关数据,深入了解政治经济生态、项目资金情况并准确画像,找准监督切入点;可以通过拖拽方式比对数据,发现疑似问题。在审查调查中,经严格的审批程序,可以调用被调查人员和涉案人员的数据,以利于打开案件突破口。市委巡察机构依托大数据监督平台,开发了巡察大数据应用平台,巡察前能够及时了解被巡察单位所涉及的专项资金、重点人、重点事等相关信息,巡察后将巡察发现的问题、线索等数据导入大数据监督平台,可以及时跟踪了解问题线索处置情况、推动被巡察单位有效整改。同时,依托大数据监督平台,利用监督管理系统,对“四项监督”发现的问题,进行多维度数据分析整合,自动生成全面从严治党主体责任清单。在此基础上,强化派驻机构作为问题“汇聚点”的作用,由派驻机构“照单”督促驻在部门党组织落实主体责任、推进全面从严治党。

  压实主体责任,规范权力运行,推动治理体系和治理能力不断提升。问题是时代的声音。问题,也为主责部门完善治理体系提供了镜鉴以及极强的压力传导。在认真梳理正风肃纪监督和大数据监督中所发现问题基础上,沈阳市纪委监委着力推动主体责任和监督责任贯通联动、一体落实,首批选择了发改、科技、国资、人防、交通、民政等6个市直单位进行植入大数据监督理念、完善治理体系的试点,在取得经验后逐步在全市全面铺开。

  监督的目的是让权力在阳光下运行,保证权力正确行使。开展试点工作以来,市发改委积极建设行权体系管理平台,将权力分解为申请、审核、立项、论证、审批、验收等环节,依托管理平台实现了权力运行全过程监管,也使项目审批乱象、懒政怠政乱象、软课题乱象等得到了根本性治理。市人防办同样开发建设了行权监管平台,通过将工作依据、工作流程以及工作标准全部固化在监管平台,将碎片化的行权行为组成完整链条,提升了治理能力,“行权履责不明、项目重复建设、民生资金贪腐、慢作为乱作为”等顽疾得到有效整治。

  与此同时,沈阳市纪委监委探索将“监督”深度植入权力运行全过程,建立权力可查询、可追溯的反馈机制,强化对权力运行的制约和监督。目前,全市共梳理出行权事项4559项,各单位、各级纪检监察机关结合主体责任、监督责任,对这些权力事项进行分解,将监管、监督任务落实到具体责任单位、具体监督室、具体纪检监察组、具体责任人,形成涵盖全市、上下联动、互联互通的权力监督基本框架,有力推动了治理体系建设,让监督与行权“如影随形”。

  提高监督质效,实现主动、精准、嵌入式监督,推动标本兼治持续深化。主动监督实现历史性突破。过去,沈阳市案件线索主要来自于信访件,最高年份高达53%,而主动监督的成案率却不足5%。2018年,通过强化大数据监督主动发现问题,线索成案率由过去的不足5%上升到47.7%,超过了信访举报成案率23.5%的比例。今年上半年,主动监督成案率上升到53%,信访成案率下降到9.8%,主动监督成为案件线索的第一大来源。

  精准监督取得积极进展。针对优亲厚友、雁过拔毛、滥用职权等腐败和不正之风现象,通过运用6大工具、5大分析方法等,现已在民政、人防、发改、科技、耕地地力补贴、公务加油卡、六类监察对象、医保、公有房产、招投标等39个领域和专项,发现疑似问题700万个,已经核实整改10.4万个,问责处理946人,其中给予党纪政务处分190人,移送司法机关20人,为国家挽回经济损失3.6亿元。

  嵌入式监督迈出坚实步伐。把大数据监督嵌入各职能部门、企事业单位的治理体系之中,用监督的力量倒逼职能部门深化改革、完善制度、强化监管。2019年以来,全市25家政府职能部门运用大数据手段,在审批监管、工程建设、基层民生、农业农村、公共财政支出等重点领域建设监管系统22个,制定防控措施923项,堵塞漏洞293个,共挽回经济损失达1.174亿元。截至目前,通过发挥监督体系的作用,共发现问题31万余条,涉及资金15.2亿元,挽回损失超过10亿元;通过完善治理体系,已防止问题6万余个,每年避免损失超过10亿元。

  监督的不断强化,推动标本兼治持续深化。在精准有效监督的震慑和政策感召下,沈阳全市已有近1.4万名党员干部主动到纪检监察机关说明问题,共上交违纪款近3亿元,实现了良好的政治效果、纪法效果和社会效果。

  行稳致远——推进大数据监督的感悟与启示

  坚持新思想引领,与时俱进大胆探索创新。纪检监察机关是党的政治机关,必须把讲政治作为工作的生命线,以政治上的加强引领纪检监察工作高质量发展。沈阳市纪委监委持之以恒学习贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想,着力在消化深化转化上花大力气、下真功夫。探索大数据监督,正是在深入学习领会习近平总书记有关“运用大数据提升国家治理现代化水平”“使大数据在各项工作中发挥更大作用”等重要论述的基础上,结合贯彻落实党中央要求、中央纪委部署以及当地纪检监察工作实际而展开的创新实践。

  透过沈阳勇于迎难而上、大胆探索创新的实践,我们进一步感悟到,学习习近平新时代中国特色社会主义思想,最重要的是要学而信、学而用、学而行,这是具体的“两个维护”,也是我们的工作得以不断进步的根本所在、关键所在。随着时代的发展,形势在变、任务在变,党的创新理论也在不断丰富发展。纪检监察工作要紧随党的理论创新而与时俱进,科学应变、主动求变,努力破除旧有观念、惯性思维、既定模式,敢于走前人没走过的路,不断推进理念创新、实践创新、方法创新,如此才能确保跟上党中央要求、跟上时代前进步伐。

  坚守职能定位,深刻认识监督与治理的有机联系。沈阳探索大数据监督,是紧紧围绕做实做好监督这个纪检监察机关的基本职责、第一职责而逐步展开并深化拓展的。在这个过程中,市纪委监委朝着提高监督效能的目标,创新方式方法,着力补齐监督短板,实现主动监督、更为精准地发现问题,进而以问题倒逼主责部门运用大数据理念完善治理体系。

  通过他们的实践,我们深切体会到,监督是治理的有机组成部分,是权力正确运行的保证,必须把监督体系融入治理体系之中,用监督体系的逐步完善推动治理能力的不断提升。同时,以监督促进治理,必须坚守“监督的再监督”定位,注重发挥“监督保障执行、促进完善发展”的作用,精准区分党委、政府部门内部监督和纪委监委专责监督,将部门日常监督工作植入部门权力运行体系和治理体系,纪委监委强化对其“再监督”、压实主体责任,用治理体系的实际成效检验监督效能、检验监督体系是否有效管用。

  坚持底线思维,科学、精准、安全地获取和应用大数据信息。采访中我们发现,沈阳市高度重视信息安全问题。颁布实施《沈阳市政务数据资源共享开放条例》,对政务数据资源开放和开发应用、数据安全、个人隐私等作出相应规定。集中力量建设市一级统一的大数据监督主平台,将国内最尖端的信息安全技术运用到平台建设中,确保数据的绝对安全。牢牢守住不触碰个人隐私数据的底线,确保大数据安全收集整理。在数据应用上,还采用数据白名单、内容消隐、数据脱敏、分级授权等手段,既维护数据内容安全可靠,也保证分析结果客观公正。此外,要求各区县分平台原则上不做硬件及软件开发投入,只承担公开公示功能;主平台为省纪委监委和各级纪委监委预留接口,满足更大范围的公开公示及数据比对需求,有效避免了重复建设。

  这也给我们以提示,随着信息技术广泛使用,数据安全已经成为信息化建设的重要内容和基本前提。探索大数据监督,必须守好安全保密这个底线,依规依纪依法做好有关平台运行工作,切实做到数据传输安全、数据管理安全、数据应用安全。(记者 林白芹 师长青 杨巨帅)
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